本文來自微信公眾號“民主與法制時報”，作者/謝鈞。
生產(chǎn)力是一切社會發(fā)展的最終決定力量。推進中國式現(xiàn)代化，最重要的就是發(fā)展先進生產(chǎn)力?？萍紕?chuàng)新是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的核心要素。數(shù)字時代的科技創(chuàng)新體現(xiàn)為數(shù)字技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)要素通過數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，不斷滲透到生產(chǎn)力的實體性要素之中。數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素，將引起勞動者、勞動資料和勞動對象發(fā)生深刻變革，優(yōu)化社會生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)，進而提升全要素生產(chǎn)率，催生產(chǎn)業(yè)新形態(tài)，推進產(chǎn)業(yè)高級化。當(dāng)前，數(shù)字技術(shù)引發(fā)的新一輪科技革命，正以前所未有的速度促進新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。
數(shù)據(jù)要素成為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的優(yōu)質(zhì)資源
數(shù)據(jù)要素具有非排他性。數(shù)據(jù)可以低成本、無限制地復(fù)制，從而供給多個主體同時使用，任何主體對數(shù)據(jù)的使用都不會影響其他使用者的利益，進而營造開放、共享的數(shù)據(jù)生態(tài)環(huán)境。在此環(huán)境下，企業(yè)和機構(gòu)可以充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的潛力，有效培育基于數(shù)據(jù)要素的新產(chǎn)品、新服務(wù)，實現(xiàn)知識擴散、價值倍增。這種數(shù)據(jù)驅(qū)動的創(chuàng)新模式不僅給企業(yè)帶來競爭優(yōu)勢，也為社會經(jīng)濟發(fā)展開辟了新的增長空間，有利于實現(xiàn)經(jīng)濟增長的多元化與可持續(xù)性。
數(shù)據(jù)要素具有融合性。數(shù)據(jù)要素能夠?qū)夹g(shù)、勞動、土地、資本等其他要素的融合發(fā)揮強大支撐效應(yīng)。不僅增強了各要素間的協(xié)同效應(yīng)，還促進資源的高效配置和價值最大化。5月24日，國家數(shù)據(jù)局會同生態(tài)環(huán)境部等部門發(fā)布的首批20個“數(shù)據(jù)要素×”典型案例中，江蘇省互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)發(fā)展中心作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領(lǐng)域唯一代表成功入選。該中心融合農(nóng)情、植保、氣象、基礎(chǔ)空間等數(shù)據(jù)，提供歷史病害、監(jiān)測分析、預(yù)警發(fā)布等服務(wù)，累計監(jiān)測小麥和水稻種植面積超2億畝，近三年年均挽回稻麥損失200萬噸，年均挽回直接經(jīng)濟損失49.8億元。此外，隨著數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，它與實體經(jīng)濟的深度融合已成為推動經(jīng)濟增長的新引擎。這種融合模式有效地推動制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，利用互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行全方位、全鏈條改造，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。
數(shù)據(jù)要素具有無限增長性。隨著數(shù)字技術(shù)加速滲透到經(jīng)濟社會的方方面面，數(shù)據(jù)資源供給規(guī)模呈現(xiàn)指數(shù)級增長，且可以重復(fù)使用，打破了傳統(tǒng)要素有限供給對增長的制約。同樣入選首批“數(shù)據(jù)要素×”典型案例的合肥機數(shù)量子科技公司，通過融合9000萬化合物、1100萬化學(xué)反應(yīng)路徑的龐大材料數(shù)據(jù)，打造材料研發(fā)新模式，將數(shù)千次實驗優(yōu)化過程縮短至300次以下，開發(fā)效率提升超百倍，大幅提升新材料研發(fā)效率。數(shù)據(jù)要素的放大、疊加、倍增效果，有效促進以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
數(shù)據(jù)要素具有規(guī)模經(jīng)濟性。數(shù)據(jù)本身并非靜止的資產(chǎn)，而是在流動、使用的過程中釋放其潛在價值。數(shù)據(jù)規(guī)模越大，蘊含的價值越大。數(shù)據(jù)使用者越多，人們從數(shù)據(jù)中挖掘的價值越大。數(shù)據(jù)要素的體量越大、維度越多，越有利于數(shù)據(jù)的交互匯聚，不僅加速數(shù)據(jù)流動，也有利于促進數(shù)據(jù)價值的累積和倍增，形成規(guī)模經(jīng)濟，產(chǎn)生集聚效應(yīng)。
數(shù)據(jù)要素賦能新質(zhì)生產(chǎn)力質(zhì)變
數(shù)據(jù)要素催生新質(zhì)勞動資料。數(shù)據(jù)要素可以有效改進要素比例和配置方式，驅(qū)動資源合理有效配置，激發(fā)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化。數(shù)據(jù)要素的使用會生成與數(shù)據(jù)具有強關(guān)聯(lián)的新質(zhì)生產(chǎn)資料。比如：隨著數(shù)據(jù)在科學(xué)技術(shù)中的廣泛使用，使得數(shù)據(jù)要素與其他生產(chǎn)要素不斷協(xié)同融合可以培育更多的新產(chǎn)業(yè)、新模式和新動能。同時，數(shù)據(jù)反作用于科學(xué)技術(shù)，對科學(xué)技術(shù)產(chǎn)生新的需求，從而催生新質(zhì)勞動資料。伴隨高性能算力、智能算法等技術(shù)的迅速發(fā)展，在海量數(shù)據(jù)驅(qū)動下，科學(xué)研究范式得以由傳統(tǒng)的假設(shè)驅(qū)動向給予科學(xué)數(shù)據(jù)進行探索的數(shù)據(jù)密集型范式轉(zhuǎn)變。新質(zhì)生產(chǎn)工具會隨著數(shù)據(jù)要素發(fā)生作用而不斷被催生。
數(shù)據(jù)要素孕育新質(zhì)勞動對象。數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，自身即作為勞動對象參與經(jīng)濟活動的各個環(huán)節(jié)，是新質(zhì)勞動對象的一部分，又促使傳統(tǒng)勞動對象突破過去的物質(zhì)性，成為更契合高質(zhì)量發(fā)展的新質(zhì)生產(chǎn)要素。比如：數(shù)據(jù)作用于土地、資本等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，形成另一類新質(zhì)勞動對象。數(shù)據(jù)依托科學(xué)技術(shù)投入經(jīng)濟活動各環(huán)節(jié)時，也可以孕育出新材料、新能源等新的勞動對象。
數(shù)據(jù)要素創(chuàng)造新質(zhì)勞動力。數(shù)據(jù)要素的使用會增加熟悉先進技術(shù)、熟練掌握高端設(shè)備、具備新知識的新勞動者。數(shù)據(jù)要素滲透到新商業(yè)模式中，如互聯(lián)網(wǎng)平臺、共享平臺等，會激發(fā)以數(shù)據(jù)要素為基礎(chǔ)所衍生的人機協(xié)同。數(shù)據(jù)要素在數(shù)字經(jīng)濟范式下會催生出各類新型職業(yè)群體。數(shù)據(jù)要素在數(shù)字技術(shù)作用下，如元宇宙等虛擬現(xiàn)實技術(shù)，可以生成各類虛擬人參與到經(jīng)濟活動之中。
數(shù)據(jù)運行可能產(chǎn)生的行政法治風(fēng)險
數(shù)據(jù)采集可能引發(fā)對公民隱私的侵害。數(shù)據(jù)要素的大量使用可能引發(fā)社會權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。履行公共職能的組織、大型平臺等機構(gòu)為代表的數(shù)據(jù)主體，大規(guī)模集聚并利用個人信息來塑造、調(diào)整個人行為，使得數(shù)據(jù)掌控者與個體之間形成高度不對稱，會干預(yù)私人決策、侵犯個人隱私。傳統(tǒng)的人格和隱私以私人生活安寧與自治為中心，強調(diào)“獨處式”“排他式”“秘密式”的隱私觀，但當(dāng)代的信息隱私觀越發(fā)注重隱私的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，強調(diào)個人免于被數(shù)據(jù)操控、窺探、歧視，不因數(shù)據(jù)處理活動而導(dǎo)致其人格發(fā)展受阻礙。在數(shù)字化時代，數(shù)據(jù)采集后的匿名化處理并不是一次性過程，剩余風(fēng)險可能如影隨形地伴隨著匿名化數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)共享、開放后，公眾結(jié)合其他數(shù)據(jù)從匿名化數(shù)據(jù)中重新識別出特定數(shù)據(jù)主體時，實質(zhì)上架空了匿名化處理，可能會侵害個人隱私，而問題的源頭在數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)。
數(shù)據(jù)處理可能引發(fā)組織法上的越權(quán)風(fēng)險。依法行政原則首先強調(diào)的是組織權(quán)責(zé)法定，即每個職能部門享有特定的級別、地域、事務(wù)管轄權(quán)，組織的職權(quán)行使具有明確的邊界。“法定職責(zé)”是對行政機關(guān)利用數(shù)據(jù)、行使權(quán)力的授權(quán)，也是對行政機關(guān)如何收集、利用、處理數(shù)據(jù)的嚴格法律控制。換句話說，行政機關(guān)只有基于“法定職責(zé)”才能收集和利用數(shù)據(jù)。而行政主體履行行政職能獲取數(shù)據(jù)后，在數(shù)據(jù)處理過程中，特別是當(dāng)這些數(shù)據(jù)涉及個人隱私時，根據(jù)《中華人民共和國個人信息保護法》，應(yīng)當(dāng)重新取得個人同意。這一要求雖然保護了個人隱私，但也增加了數(shù)據(jù)處理和應(yīng)用的成本與復(fù)雜性。實踐中，有的地方對于不同部門歸集后的大數(shù)據(jù)享有幾乎不受限制的訪問權(quán)和調(diào)用權(quán)限，這在很大程度上超越部門“法定職責(zé)”范圍，沖擊權(quán)責(zé)法定原則，還可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)濫用和泄露風(fēng)險，值得警惕。
數(shù)據(jù)流動可能引發(fā)在責(zé)任歸屬上的模糊。行政法治關(guān)注權(quán)力與責(zé)任的對等性，即有權(quán)必有責(zé)。在傳統(tǒng)行政法關(guān)系中，如果單個或少數(shù)部門違法或錯誤地處理數(shù)據(jù)，責(zé)任追究通常相對清晰。然而，數(shù)據(jù)的價值在于其流動性、共享性，為了打破“數(shù)據(jù)孤島”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效利用，需要將數(shù)據(jù)匯集起來。這一數(shù)據(jù)流動過程涉及多地域、多層級、多部門協(xié)同合作。隨著行政決策向大數(shù)據(jù)與算法決策相結(jié)合的方向發(fā)展，數(shù)字化行政決定的權(quán)責(zé)鏈條非常復(fù)雜，甚至在某些情況下模糊不清。這種復(fù)雜性給責(zé)任歸屬帶來了極大挑戰(zhàn)，一旦行政活動出現(xiàn)違法并造成危害，責(zé)任追究將變得非常困難。
數(shù)據(jù)運行引發(fā)問題的行政法規(guī)制
完善數(shù)據(jù)采集的監(jiān)督救濟機制。數(shù)字時代，個人信息的國家保護義務(wù)不僅體現(xiàn)為國家尊重私人生活、避免干預(yù)個人安寧的消極義務(wù)，還應(yīng)當(dāng)積極作為，幫助個人減損個人信息處理中的隱私泄露風(fēng)險。就規(guī)范層面而言，當(dāng)前，在數(shù)據(jù)監(jiān)督方面的規(guī)則尚顯零散，監(jiān)督權(quán)的分配也較為分散。這可能導(dǎo)致政策之間的沖突和不協(xié)調(diào)，也可能引發(fā)權(quán)責(zé)模糊，進而影響監(jiān)督工作的有效性、權(quán)威性。為保障監(jiān)督體制的公正性，建議采取職能分離方式，設(shè)立專門監(jiān)督機構(gòu)，并在該機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專業(yè)職位，對數(shù)據(jù)采集的合法性進行評估審查。這樣不僅可以確保監(jiān)督工作的專業(yè)性、高效性，還能有效避免數(shù)據(jù)權(quán)力濫用。同時，注重行政效能與個人權(quán)益保障之間的平衡，建議將數(shù)據(jù)采集納入行政救濟法律體系，完善行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償機制，為個人在數(shù)據(jù)采集過程中遭受的侵害提供充分的救濟渠道。此外，積極促成內(nèi)部監(jiān)督機制和外部司法監(jiān)督的銜接，為法院在后續(xù)救濟中的司法審查提供便利。
建立數(shù)據(jù)處理合法性評價機制。數(shù)據(jù)處理時，應(yīng)對數(shù)據(jù)處理的目的、應(yīng)用的范圍、所需數(shù)據(jù)的必要性進行說明。從目的來看，數(shù)據(jù)處理必須基于現(xiàn)實的、具體的目的，服務(wù)于特定的行政任務(wù)，不得漫無目的地處理數(shù)據(jù)或?qū)挿旱卦L問數(shù)據(jù)，應(yīng)確保數(shù)據(jù)處理的合理性、針對性。數(shù)據(jù)處理應(yīng)確保數(shù)據(jù)處理機關(guān)具有處理數(shù)據(jù)的職權(quán)，即處理行為只能在其履行法定職責(zé)所必需的范圍內(nèi)，不能寬泛地將組織負責(zé)的具體事務(wù)作為處理數(shù)據(jù)的職權(quán)依據(jù)。同時，應(yīng)形成對數(shù)據(jù)要素交易、確權(quán)、共享等環(huán)節(jié)的治理規(guī)則，促進數(shù)據(jù)要素協(xié)同優(yōu)化、復(fù)用增效、融合創(chuàng)新，推動數(shù)據(jù)要素的市場化進程，釋放數(shù)據(jù)資源的巨大潛力。此外，還要依法查處數(shù)據(jù)類不正當(dāng)競爭行為，整治網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)業(yè)鏈條，營造公平競爭、安全可靠的數(shù)據(jù)環(huán)境。
健全數(shù)據(jù)流動的責(zé)任歸屬機制。應(yīng)明確數(shù)據(jù)流動中的問責(zé)對象及具體標準。在權(quán)責(zé)統(tǒng)一的框架下，結(jié)合數(shù)據(jù)流動的基本要素，如數(shù)據(jù)的真實性、合法性、安全性等確定歸責(zé)條件，并界定責(zé)任承擔(dān)主體。鑒于數(shù)據(jù)流動的特點，問責(zé)條件可以考慮從傳統(tǒng)行政法強調(diào)的“損害結(jié)果導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;風(fēng)險規(guī)制導(dǎo)向”。這意味著不僅要關(guān)注數(shù)據(jù)流動可能帶來的潛在損害，更要預(yù)先采取防范措施來降低風(fēng)險。對于數(shù)據(jù)跨部門傳輸，需要明確統(tǒng)一數(shù)據(jù)的格式要求，減少同類數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑差異，打破數(shù)據(jù)源部門壁壘。鼓勵數(shù)據(jù)在保護個人隱私和確保公共安全的前提下，按照“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的要求，以模型、核驗等產(chǎn)品和服務(wù)等形式向社會提供。數(shù)據(jù)流動后，數(shù)據(jù)利用部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)數(shù)據(jù)安全的主體責(zé)任，采取必要的技術(shù)和組織措施，對個人信息進行特別保護，在完成數(shù)據(jù)流動后，及時刪除相關(guān)信息，防止非法訪問、破壞、更改或未經(jīng)授權(quán)的披露。
（作者單位：東南大學(xué)法學(xué)院）
