本文來自微信公眾號“中國信通院CAICT”，作者/辛勇飛。
近日，工業(yè)和信息化部出臺《電信領域違法行為舉報處理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》以規(guī)范電信領域違法行為舉報處理工作，維護電信市場秩序，保護電信用戶合法權益為主要目的，完善了電信主管部門行政執(zhí)法程序，為電信領域舉報事項規(guī)范高效處理確立法律依據(jù)，有利于提升電信主管部門的履職效能和執(zhí)法水平，是電信領域法治政府建設取得新進展的又一標志性成果文件。
一、《規(guī)定》完善舉報處理程序，確立規(guī)范執(zhí)法的法律依據(jù)
“程序是法律的生命形式，是法律內(nèi)在生命的表現(xiàn)。”法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法是法治政府建設的重要內(nèi)容。習近平總書記強調(diào)，執(zhí)法是行政機關履行政府職能、管理經(jīng)濟社會事務的主要方式，各級政府必須完善執(zhí)法程序，嚴格執(zhí)法責任，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。黨的二十大報告要求，扎實推進依法行政，全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，完善行政執(zhí)法程序。當前，處理公民、法人或者其他組織請求查處有關市場主體涉嫌違法行為的舉報事項，是監(jiān)管部門的一項重要履職工作，但缺乏統(tǒng)一法律規(guī)定予以規(guī)范。在法律制度上，《行政處罰法》確立了對違法行為實施行政處罰的基礎性法律規(guī)范，但對于違法行為發(fā)現(xiàn)的重要來源之一——社會公眾的舉報，如何處理及其與行政處罰的銜接，并未規(guī)定。《行政訴訟法》第四十七條和《行政復議法實施條例》第十六條，就公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護人身權、財產(chǎn)權等合法權益的法定職責，原則規(guī)定了行政機關自收到申請之日起兩個月或者60日內(nèi)履職的要求，但并未明確具體實施程序。在實踐做法上，社?；?、醫(yī)療保障、市場監(jiān)管、證券、銀行保險、住房城鄉(xiāng)建設等領域相關部門制定了規(guī)范性文件，對各自領域的舉報事項處理進行了不同程度的規(guī)定，做了有益探索。電信主管部門長期以來高度重視對電信用戶等舉報人提出的舉報事項的處理，在舉報事項受理、調(diào)查、辦理、答復等方面積累了較為豐富的處理經(jīng)驗，但此前未有專門性執(zhí)法依據(jù)，不同執(zhí)法部門有時執(zhí)法標準也不統(tǒng)一。
對此，《規(guī)定》落實《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》關于加強和完善行政執(zhí)法機關處理投訴舉報等制度建設要求，結合電信領域工作實際，厘清舉報概念，細化舉報事項受理、審核、調(diào)查、處理、答復、與行政處罰銜接、歸檔等程序要求，建立了電信領域舉報處理的專門性規(guī)范，保障電信領域執(zhí)法制度統(tǒng)一性和確定性，也為國家完善行政執(zhí)法程序法律制度貢獻電信領域的法治智慧。
二、《規(guī)定》明確舉報的規(guī)范要求，確保舉報權合法正當行使
“事不中法者，不為也。”全民守法是建設法治國家的基礎。習近平總書記強調(diào)，要堅持把全民普法和全民守法作為依法治國的基礎性工作，使全體人民成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。《法治社會建設實施綱要（2020－2025年）》要求，強化規(guī)則意識，倡導契約精神，維護公序良俗，引導公民理性表達訴求。全民守法既要求企業(yè)等市場主體增強法治意識，履行法定義務，依法開展經(jīng)營活動，保護消費者的合法權益，也要求社會公眾樹牢法治觀念，自覺尊崇、信仰和遵守法律，依法辦事，運用合法方式方法，在法治軌道上反映問題、表達訴求、維護權益。就違法行為線索向有關部門提出舉報，是公民的一項權利，對公民舉報作出處理是監(jiān)管部門通過社會公眾監(jiān)督維護良好市場秩序、促進行業(yè)健康發(fā)展的重要方式。舉報權合法正當行使與否，一端關系舉報人個人合法權益能否得到應有保護，另一端關系行政管理秩序能否得到有效保障。近年來在消費市場等領域，團伙化、專業(yè)化、規(guī)?；⒊淌交确钦７绞脚e報亂象時有發(fā)生，不僅影響了舉報功能的正常發(fā)揮，也對市場秩序、執(zhí)法和司法秩序產(chǎn)生干擾。這除了與個別人員存有不法意圖、濫用權利等因素有關外，還與舉報權行使缺乏具體法律規(guī)范、無專門規(guī)則可依有關系。在電信領域，通信技術高速發(fā)展，電信服務融入人們生產(chǎn)生活方方面面。面對海量用戶和市場主體，保障好用戶合法權益和維護好行業(yè)健康發(fā)展秩序同樣至關重要。舉報的提出和處理作為當中的一環(huán)，確保在法律框架下運行對發(fā)揮好舉報的本來作用也顯得尤為關鍵。
對此，《規(guī)定》明確舉報人提出舉報的基本要求、提出舉報的途徑、舉報與其他訴求表達途徑的區(qū)分等規(guī)定，為舉報人依法正當行使舉報權提供了行為規(guī)范、劃定了法律邊界。同時，《規(guī)定》要求受理舉報的電信主管部門按時限要求向實名舉報人作出答復，內(nèi)容包含認定的基本情況、處理決定及理由，也為實名舉報人合法權益保障確定了法律基礎。
三、《規(guī)定》重在嚴格規(guī)范執(zhí)行，需要準確理解和加強協(xié)同
“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”習近平總書記強調(diào)，推進法治體系建設，重點和難點在于通過嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進法律正確實施，把“紙上的法律”變?yōu)?ldquo;行動中的法律”。執(zhí)行好法律的前提是對法律條文的準確理解。目前我國尚未有關于舉報處理的統(tǒng)一性法律規(guī)范，其他領域不同部門規(guī)范的側重點也各異。社?；鸬阮I域規(guī)范較為全面規(guī)定了舉報范圍、接收和受理、辦理、歸檔和報告、保障措施、法律責任等內(nèi)容，醫(yī)療保障、市場監(jiān)管、銀行保險、住房城鄉(xiāng)建設等領域規(guī)范則就舉報處理重點程序環(huán)節(jié)作出原則要求，安全生產(chǎn)、證券等領域規(guī)范還對舉報獎勵作了重點規(guī)定。在電信領域，基于電信主管部門長期以來行政執(zhí)法活動積累的經(jīng)驗總結，根據(jù)電信領域行政執(zhí)法的實際情況，參考其他領域的相關規(guī)定，《規(guī)定》作出的制度設計，特別是創(chuàng)新性制度規(guī)定，體現(xiàn)了文件制定者對法律制度建設的匠心思考，也對文件執(zhí)行者嚴格貫徹落實提出了更高要求。
一方面，需要準確把握《規(guī)定》重點條文，尤其是新制度的內(nèi)涵。例如，《規(guī)定》對舉報事項的受理和不予受理條件作出詳細列舉，這是把好舉報“入門關”的關鍵，要正確理解各項條件之間的層層法律邏輯關系，對應舉報材料，逐項比對。其中，是否具有具體的違法事實或者證明違法事實所必需的相關證據(jù)，要根據(jù)個案處理原則確定；對于是否屬于同一事實的重復舉報，還需要盡到檢索查找的職責。又如，《規(guī)定》要求受理舉報后，對舉報材料進行審核，并區(qū)分作出四類不同的處理，這是《規(guī)定》的一項重要機制創(chuàng)新，意在實現(xiàn)舉報事項的分流辦理，有利于提高執(zhí)法效能。在執(zhí)行中，需要根據(jù)舉報材料情況準確確定適用的情形，如果僅通過舉報材料無法得出結論，還需核實舉報線索有關事實，則是應調(diào)查盡調(diào)查，進行后續(xù)查處工作。
另一方面，需要加強《規(guī)定》不同程序或機制銜接，推進執(zhí)法協(xié)作。一是在執(zhí)法職責上，舉報以違法行為發(fā)生地的通信管理局處理為原則，但法律另有規(guī)定的從其規(guī)定；對跨地區(qū)或網(wǎng)絡違法行為等可能涉及多個違法行為發(fā)生地的情況，需要按照管轄規(guī)則做好管轄協(xié)調(diào)，確定適當?shù)墓茌牪块T；如果發(fā)現(xiàn)非本部門職責，及時告知舉報人或者規(guī)范移送其他部門。二是在執(zhí)法事項上，需要準確甄別舉報事項與政府信息公開、行政復議、行政許可、檢舉控告等其他途徑事項的不同，做好與電信用戶申訴事項的協(xié)調(diào)處理。三是在執(zhí)法結果上，對認定確有違法事實的舉報事項，應當根據(jù)《行政處罰法》等相關規(guī)定，做好與行政處罰程序的銜接，依法立案和作出處罰或者不予處罰的處理決定。四是在執(zhí)法效果上，《規(guī)定》制定目的的實現(xiàn)有賴于執(zhí)法部門間形成執(zhí)法合力，將條文轉化為執(zhí)法實踐?，F(xiàn)實情況千差萬別，《規(guī)定》的執(zhí)行需要通過宣貫培訓、發(fā)布典型案例、印發(fā)執(zhí)法標準等方式加大執(zhí)法指導，執(zhí)法部門間強化信息共享和協(xié)同配合，保證執(zhí)法更加高效有力。
（作者：中國信息通信研究院工業(yè)和信息化法律服務中心主任辛勇飛）
