本文來自人民郵電報，作者：續(xù)俊旗。
當(dāng)前，全球自動駕駛汽車正式進(jìn)入技術(shù)快速演進(jìn)、產(chǎn)業(yè)加速布局的新階段，自動駕駛下半場來臨，商業(yè)化落地將成為競爭關(guān)鍵。在國內(nèi)，自動駕駛已經(jīng)從封閉測試場到開放測試道路再到開放測試區(qū)，開始邁入城市級大規(guī)模應(yīng)用，自動駕駛出租車、干線物流、無人配送等多場景示范應(yīng)用有序開展。隨著自動駕駛逐步進(jìn)入商業(yè)化探索的快車道，原有針對傳統(tǒng)汽車的法律制度以及監(jiān)管模式已不能適應(yīng)自動駕駛發(fā)展的需求，應(yīng)當(dāng)通過制定專門的自動駕駛法律來規(guī)范和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
自動駕駛汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展呼喚法律制度回應(yīng)
傳統(tǒng)汽車的法律和監(jiān)管體系難以滿足自動駕駛汽車技術(shù)發(fā)展需求，立法空白亟待填補(bǔ)。自動駕駛車輛作為一項新生事物，目前尚面臨不能準(zhǔn)入上市、不能上牌、不能上路從事交通運輸?shù)戎T多法律問題。我國現(xiàn)有的道路交通安全管理主要是以“駕駛?cè)?rdquo;為核心，如汽車只能由取得機(jī)動車駕駛證的人駕駛以及針對駕駛?cè)说耐ㄐ幸?guī)則等，這種以“人”為核心的傳統(tǒng)道路交通管理模式對于由“自動駕駛系統(tǒng)”實施駕駛?cè)蝿?wù)的高度和完全自動駕駛汽車是不適用的。
現(xiàn)有法律體系無法提供適合自動駕駛汽車的風(fēng)險和責(zé)任分擔(dān)體系。自動駕駛汽車安全事故的責(zé)任分擔(dān)問題是自動駕駛汽車法律問題的深水區(qū)，涉及各方參與者的利益，也關(guān)系到各方參與者的積極性。自動駕駛汽車相比于傳統(tǒng)汽車而言，產(chǎn)業(yè)鏈更長、產(chǎn)業(yè)參與方更多，在現(xiàn)行法律體系下，自動駕駛汽車事故責(zé)任主體規(guī)定不夠明晰，責(zé)任分擔(dān)規(guī)則尚未確定，未來需要在平衡各參與方利益的基礎(chǔ)上，大膽創(chuàng)新、小心求證，逐步建立適合自動駕駛汽車的責(zé)任分配體系。
各地現(xiàn)有的地方自動駕駛汽車管理文件效力層級較低，難以有效發(fā)揮法律規(guī)則對技術(shù)創(chuàng)新的引領(lǐng)作用，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的作用有限，難以有效發(fā)揮法律規(guī)則對技術(shù)創(chuàng)新的引領(lǐng)作用。制定專門的自動駕駛汽車法律法規(guī)，有利于進(jìn)一步提高自動駕駛汽車領(lǐng)域管理工作的法治化水平，為自動駕駛汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)建更加良好的環(huán)境。
國外自動駕駛汽車立法現(xiàn)狀
為搶占自動駕駛汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展制高點，世界范圍內(nèi)主要國家加快政策法規(guī)制定。全球已有17個國家制定或修訂了自動駕駛汽車相關(guān)的法律法規(guī)，旨在為自動駕駛汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展掃清法律障礙。典型國家如德國、日本和美國。
德國先后于2017年、2021年兩次修訂《道路交通法》，并于2022年出臺了配套的《自動駕駛條例》，成為世界上首個為L3和L4級自動駕駛汽車立法的國家，在全球范圍內(nèi)率先建立了相對正式、完整的自動駕駛監(jiān)管法律制度體系。日本于2019年修訂《道路交通法》和《道路運輸車輛法》，允許L3級自動駕駛車輛合法上路。從2023年4月1日起，日本警察廳公布的《道路交通法》修正案正式實施，該法明確L4級自動駕駛車輛實施方式，并對無人配送車進(jìn)行專門規(guī)定。美國則是堅持開放務(wù)實的立法精神，雖然在聯(lián)邦層面尚無統(tǒng)一的自動駕駛法律法規(guī)，但各州積極出臺州立法與行政命令，從而形成了聯(lián)邦政策與州立法雙向結(jié)合的自動駕駛規(guī)制體系。截至2024年2月，美國已有38個州提出與自動駕駛汽車相關(guān)的立法或行政令，以道路測試作為法規(guī)核心。與此同時，美國無人駕駛商業(yè)化進(jìn)程加快，比如加州持續(xù)釋放政策潛力，機(jī)動車管理局和公共事業(yè)委員會推動L4級自動駕駛車輛收費運營。
其他國家自動駕駛汽車的立法經(jīng)驗可歸納如下：
一是通過立法賦予自動駕駛系統(tǒng)合法地位，為無人化自動駕駛汽車測試和應(yīng)用提供法律依據(jù)。比如，德國、日本均在立法層面對“系統(tǒng)駕駛”予以肯定，并根據(jù)駕駛自動化水平對駕駛?cè)?、制造商、技術(shù)監(jiān)督員、車輛所有者等應(yīng)履行的義務(wù)進(jìn)行了明確。
二是自動駕駛汽車準(zhǔn)入屬于國家事權(quán)，無地方立法變通權(quán)的地區(qū)可著眼于地方標(biāo)準(zhǔn)的先行先試。在汽車準(zhǔn)入方面，國外創(chuàng)新提出了豁免制度，如歐盟以及美國均是通過發(fā)布指南的方式，為自動駕駛汽車準(zhǔn)入提供路徑，通過對豁免時間及數(shù)量進(jìn)行限制給予臨時豁免許可。由于自動駕駛車輛的國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)短期內(nèi)無法全部出臺，對于無立法變通權(quán)的地區(qū)來說，可通過出臺地方標(biāo)準(zhǔn)的方式先行先試。
三是對自動駕駛汽車事故責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定時，強(qiáng)化自動駕駛保險產(chǎn)品的兜底效應(yīng)。目前，各國在事故責(zé)任認(rèn)定方面的創(chuàng)新突破力度不大，尚未脫離原有的責(zé)任分配模式，但保險兜底已成為普遍做法。英國在全球率先制定了《自動與電動汽車法案》，將車輛強(qiáng)制保險范圍擴(kuò)大至自動駕駛汽車。德國在對L3級自動駕駛及L4級自動駕駛進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定時，延續(xù)了既有的機(jī)動車交通事故侵權(quán)責(zé)任和產(chǎn)品責(zé)任歸責(zé)的傳統(tǒng)框架，但是通過為技術(shù)監(jiān)督員購買責(zé)任保險以及車輛的雙倍最高責(zé)任金額等方式提升了無人駕駛汽車的保險保障程度。
我國自動駕駛汽車法治建設(shè)的路徑選擇
為促進(jìn)和規(guī)范自動駕駛汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在全國性自動駕駛汽車法律一時難以出臺的情況下，廣東深圳、上海、江蘇無錫、江蘇蘇州、杭州、武漢等地就智能網(wǎng)聯(lián)汽車地方立法率先進(jìn)行了有益探索。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)自動駕駛汽車管理條例》（以下簡稱《深圳條例》），這是國內(nèi)首次以地方性法規(guī)的形式對自動駕駛汽車管理進(jìn)行全鏈條規(guī)范，通過創(chuàng)設(shè)深圳市自動駕駛汽車產(chǎn)品地方標(biāo)準(zhǔn)和目錄實行自動駕駛汽車產(chǎn)品地方準(zhǔn)入，并通過制度創(chuàng)新進(jìn)一步放寬自動駕駛汽車道路測試和示范應(yīng)用，為技術(shù)相對成熟的自動駕駛汽車應(yīng)用場景的商業(yè)化發(fā)展提供法律支撐。相比深圳，上海市則發(fā)布《上海市浦東新區(qū)促進(jìn)智能網(wǎng)聯(lián)汽車創(chuàng)新應(yīng)用規(guī)定》（以下簡稱《浦東創(chuàng)新應(yīng)用規(guī)定》），聚焦無駕駛?cè)说淖詣玉{駛汽車道路測試、示范應(yīng)用、示范運營、商業(yè)化運營等創(chuàng)新應(yīng)用活動，同時也對無人配送車等無人駕駛裝備的創(chuàng)新應(yīng)用作了原則性規(guī)定。2023年3月22日，浦東公布《上海市浦東新區(qū)促進(jìn)無駕駛?cè)酥悄芫W(wǎng)聯(lián)汽車創(chuàng)新應(yīng)用規(guī)定實施細(xì)則》，為相關(guān)企業(yè)開展無駕駛?cè)俗詣玉{駛汽車示范運營提供操作指引，加快推動自動駕駛汽車進(jìn)入商業(yè)運營階段。此外，無錫、蘇州、杭州等城市也從產(chǎn)業(yè)促進(jìn)角度積極推進(jìn)地方立法工作，重點關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)扶持等內(nèi)容，為智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了法治支撐。這些地方立法實踐對國內(nèi)自動駕駛汽車地方性法規(guī)的制定和管理提供了良好的經(jīng)驗借鑒。
地方先行先試立法，有助于推動智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)駛向“快車道”，但其跨地域的適用問題、規(guī)范能力不足等局限性也不容忽視。以深圳、上海這種授權(quán)立法模式而言?！渡钲跅l例》是經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，是授權(quán)變通立法模式（“授權(quán)立法”）的產(chǎn)物，發(fā)揮以點帶面、為其他地方提供立法經(jīng)驗和參考、充當(dāng)國家法制發(fā)展與完善的試驗田的引領(lǐng)作用。特別是，《深圳條例》在自動駕駛致害問題的處理上運用了特區(qū)立法權(quán)對民事基本責(zé)任制度進(jìn)行突破創(chuàng)新，不失為一種有益的嘗試。而《浦東創(chuàng)新應(yīng)用規(guī)定》在性質(zhì)上是浦東新區(qū)法規(guī)，是全國人大常委會通過授權(quán)決定創(chuàng)設(shè)的新型地方性法規(guī)。旨在比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，在非經(jīng)濟(jì)特區(qū)的浦東，在限于“改革創(chuàng)新實踐需要”目的范圍內(nèi)，變通適用法律和行政法規(guī)。這些地方性法規(guī)的局限性在于，其無法滿足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。相比之下，北京、蘇州、重慶、武漢等地的智能網(wǎng)聯(lián)汽車“立法”受制于立法權(quán)限制，除了法規(guī)適用范圍局限外，還存在部分監(jiān)管規(guī)則缺失導(dǎo)致監(jiān)管預(yù)測能力、規(guī)范能力不足等問題。
考慮到地方立法的局限性以及現(xiàn)階段起草自動駕駛汽車法律的不切實際性，建議由全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院立法制定自動駕駛汽車條例，等成熟后再推動法律的制定。待制定的自動駕駛汽車條例應(yīng)對自動駕駛汽車在道路測試、示范應(yīng)用、準(zhǔn)入登記、使用管理、交通違法及事故處理、法律責(zé)任等方面的突出問題進(jìn)行全鏈條立法，為自動駕駛汽車創(chuàng)新發(fā)展提供堅實的法律保障。至少應(yīng)包括如下內(nèi)容：自動駕駛汽車的“身份”問題，明確準(zhǔn)入技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入管理規(guī)則等事項；自動駕駛汽車的“上路安全管理”，車輛的上牌登記、人證管理、事故處理、交通執(zhí)法等；自動駕駛汽車開展商業(yè)化經(jīng)營，即開展出行服務(wù)、貨運服務(wù)的許可資質(zhì)問題；自動駕駛汽車交通事故責(zé)任劃分問題；其他需特別關(guān)注的問題，如“數(shù)據(jù)安全”“測繪數(shù)據(jù)”等。
（作者單位：北京國際數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理研究院）
