本文來自微信公眾號“數(shù)字經(jīng)濟雜志”，作者/尹艷紅。
一、政府數(shù)據(jù)治理面臨復雜性局面
數(shù)據(jù)作為與土地、勞動力、資本、技術并列的新型生產(chǎn)要素，在賦能新發(fā)展中的重要性日益凸顯，對國家治理能力產(chǎn)生了深刻影響。
隨著人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興信息技術在政府數(shù)據(jù)治理中的多場景運用與深度嵌入，數(shù)字治理的難度和成本急劇上升，目前我國政府數(shù)據(jù)治理面臨越來越復雜的局面。
新興技術快速更新迭代提升了數(shù)據(jù)治理的復雜度。云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術的快速發(fā)展和廣泛應用，政府數(shù)據(jù)的來源和增長速度呈現(xiàn)爆炸式增長。以ChatGPT為例，該大型語言對話模型上線兩個多月，用戶達到1億人，截2023年12月，全球用戶數(shù)量已超過17億人，被廣泛應用于客戶服務、醫(yī)療保健、教育等諸多領域和場景。大量非結(jié)構化數(shù)據(jù)的處理和分析技術更加復雜，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)治理體系難以有效應對。各類平臺以及生成性人工智能海量采集各類敏感數(shù)據(jù)和用戶行為等信息，對個人隱私乃至國家安全都產(chǎn)生了嚴重威脅，對傳統(tǒng)政府治理帶來了前所未有的沖擊。如何在復雜的多云環(huán)境下確保數(shù)據(jù)的質(zhì)量、安全和隱私，實現(xiàn)跨平臺數(shù)據(jù)的一致性、安全性和合規(guī)性，成為政府數(shù)據(jù)治理面臨的巨大挑戰(zhàn)。
新興技術爆發(fā)的數(shù)據(jù)治理需求與傳統(tǒng)的政府管理模式之間的內(nèi)在張力加劇了政府數(shù)據(jù)治理的復雜性與難度。從政府層面來看，新興技術鼓勵和要求數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通與共享，但長期以來我國政府收集了海量數(shù)據(jù)，可以說80%以上的數(shù)據(jù)資源都掌握在各級政府部門手中，但當前政府內(nèi)部數(shù)據(jù)治理的相關機構存在比較嚴重的職能重疊和碎片化管理問題，部門間權責分工不明確導致的“數(shù)據(jù)煙囪”“數(shù)據(jù)壟斷”“信息孤島”“數(shù)字鴻溝”等問題體現(xiàn)了政府在數(shù)據(jù)治理方面的能力不足。從社會層面來看，由于政府數(shù)據(jù)的相對封閉性導致企業(yè)、行業(yè)組織和公眾等社會主體難以廣泛參與到數(shù)據(jù)治理過程中來，很難有效收集社會主體的真實需求和意愿，難以通過協(xié)同共治實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的共建共治共享。從體制機制層面來看，公民個人信息保護與現(xiàn)行數(shù)據(jù)治理相關法律制度和管理體系滯后、數(shù)據(jù)治理對政府工作人員技術素養(yǎng)提出了更高需求。
要破解以上痛點和阻礙，需要加快研究形成一個新型政府數(shù)據(jù)治理體系，打通政府數(shù)據(jù)治理的經(jīng)脈，確保數(shù)據(jù)應用的合法性，數(shù)據(jù)質(zhì)量的安全性和保密性，降低數(shù)據(jù)治理的風險和成本。
二、新型政府的數(shù)據(jù)治理體系框架邏輯
為有效打通政府數(shù)據(jù)治理的經(jīng)脈，新型政府數(shù)據(jù)治理體系的框架設計，要有效提升政府治理的精準性、有效性和責任性，在合法合規(guī)的前提下，通過多主體協(xié)同，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)在資源、行動、發(fā)展等各方面的融合融通，最大限度地釋放數(shù)據(jù)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的“紅利”，為政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)據(jù)開發(fā)和共享、智慧城市建設等相關領域的治理提供堅實支撐。
1.新型政府數(shù)據(jù)治理內(nèi)涵
數(shù)據(jù)治理的目標是提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，確保數(shù)據(jù)的安全和隱私保護，推動政府數(shù)據(jù)資源在政府、企業(yè)、行業(yè)組織和公眾之間的整合與共享。為實現(xiàn)這一目標，新型政府數(shù)據(jù)治理內(nèi)涵應該包含以下幾個要素。一是需要構建開放、公平的數(shù)據(jù)治理生態(tài)，由政府作為供給端對社會提供數(shù)據(jù)，由企業(yè)、行業(yè)組織及公眾等主體作為需求端和用戶端對政府開放的數(shù)據(jù)使用和獲取服務，形成一個可循環(huán)的數(shù)據(jù)治理協(xié)同共治生態(tài)系統(tǒng)；二是需要由政府與行業(yè)組織等主體協(xié)同確定數(shù)據(jù)的質(zhì)量標準和規(guī)范，為數(shù)據(jù)的開發(fā)、利用和共享等提供完善的法律制度體系保障；三是要進行政府內(nèi)部的流程再造和組織變革，整合政府內(nèi)部機構，作為一個整體回應數(shù)據(jù)治理需求；四是要善于借助大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字化技術，提高政府數(shù)據(jù)治理效能。
2.新型政府數(shù)據(jù)治理應遵循的原則
為打通數(shù)據(jù)治理的經(jīng)脈，新型政府數(shù)據(jù)治理應遵循協(xié)同共治原則、公開透明與隱私兼顧原則和法治先行原則，以提升數(shù)據(jù)治理的公平性、精準性、有效性和責任性。
首先，要遵循協(xié)同共治原則。傳統(tǒng)政府數(shù)據(jù)治理最大的癥結(jié)在于碎片化治理形態(tài)，要破除傳統(tǒng)政府數(shù)據(jù)治理過程中形成的“數(shù)據(jù)煙囪”“數(shù)據(jù)壟斷”“數(shù)據(jù)孤島”等問題，需要建立部門間協(xié)同，政府、社會和公眾協(xié)同的治理機制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理主體從政府主導的“單一”主體向“多元”主體共治轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的整合與協(xié)同利用，提升政府治理的整體性和有效性。
其次，要遵循公開透明與隱私兼顧原則。開放共享政府數(shù)據(jù)，是公眾對政府信息知情權和監(jiān)督權的合法要求。在合法合規(guī)的基礎上，政府盡可能地公開數(shù)據(jù)，促進數(shù)據(jù)治理體系由“封閉”到“開放”，在數(shù)據(jù)治理過程中接受社會各主體監(jiān)督，增進公眾對政府數(shù)據(jù)治理的信任度。此外，增強對政府數(shù)據(jù)的公開和透明性要與保護個人隱私和國家安全相兼顧。目前我國很多地方政府都出臺了數(shù)據(jù)開放共享的地方性法規(guī)，要保障這些法規(guī)真正得以實施，通過高質(zhì)量開放共享來促進數(shù)據(jù)的流通和利用，為公眾提供公開公平、安全便捷的數(shù)據(jù)服務，提升政府治理的公平性。
此外，要遵循法治先行原則。不少學者認為，數(shù)據(jù)治理的核心是對數(shù)據(jù)所有權、責任、流程、風險管理等要素的分配與管理，這些要素治理需要法律制度體系的保障才能順利進行。因此，政府數(shù)據(jù)治理要關注政府對數(shù)據(jù)治理的制度、法規(guī)、政策體系等層面的治理。在推進政府數(shù)據(jù)的采集、存儲、使用、共享、開放等各個環(huán)節(jié)時，都要嚴格遵守國家法律法規(guī)，確保數(shù)據(jù)治理行為合法、合規(guī)、合理。雖然國家出臺了《數(shù)據(jù)安全法》，規(guī)定國家制定政務數(shù)據(jù)開放目錄，構建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的政務數(shù)據(jù)開放平臺，推動政務數(shù)據(jù)開放利用，對在履行職責中知悉的個人隱私、個人信息、商業(yè)秘密、保密商務信息等數(shù)據(jù)保密進行了相關法律規(guī)定和要求，但缺乏對新興技術帶來的個人隱私保護問題、數(shù)據(jù)開放與共享、互聯(lián)網(wǎng)平臺應承擔的監(jiān)督管理責任等法律政策約束。遵循法治先行原則，才能更好地提升政府數(shù)據(jù)治理中各主體的責任性。
3.新型政府數(shù)據(jù)治理框架內(nèi)在邏輯
當前的數(shù)據(jù)治理涉及多元主體的復雜性活動，要素多，情況多變，協(xié)同治理理論適用于數(shù)據(jù)治理中多元主體的相互協(xié)調(diào)與合作關系。因此，根據(jù)政府數(shù)據(jù)治理的核心要素和原則要求，可以基于協(xié)同治理機制，圍繞政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)據(jù)開放與共享、電子政務服務、智慧城市建設等領域，依托數(shù)字技術，塑造新型政府數(shù)據(jù)治理框架，推動政府、企業(yè)、行業(yè)組織和公眾共同參與對數(shù)據(jù)的協(xié)同治理。新型政府數(shù)據(jù)治理可以通過推動治理主體多元參與、建構完善治理制度，統(tǒng)籌治理手段，形成共建共享理念，達成對數(shù)據(jù)治理的協(xié)同共治。
一是推動數(shù)據(jù)治理主體的多元參與，為新型政府數(shù)據(jù)治理框架疏通“主體合作壁壘”動脈。數(shù)據(jù)承載的信息，有些關于個人，有些關于企業(yè)，有些關乎國家發(fā)展和安全，而且個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)實際上處于相互混雜的狀態(tài)，很難切割清晰。推動政府數(shù)據(jù)治理主體的多元參與，形成政府與其他社會主體對數(shù)據(jù)治理協(xié)同共治的治理模式，政府、市場（企業(yè)）、社會（行業(yè)組織）和公眾都可以有序參與到數(shù)據(jù)治理中來，來實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理主體的有序協(xié)同，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)服務從需求到供給主體的協(xié)同性和有序性。
2023年10月，按照《黨和國家機構改革方案》要求組建的國家數(shù)據(jù)局為政府數(shù)據(jù)協(xié)同治理提供了有力保障。根據(jù)國家數(shù)據(jù)局職責規(guī)定，國家數(shù)據(jù)局將承擔負責協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎制度建設，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設等職責，把原本分散在多個部門的職責進行了有機整合。作為數(shù)據(jù)協(xié)同治理主體的核心，國家數(shù)據(jù)局將在政府數(shù)據(jù)治理中發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，做好協(xié)同治理的頂層設計，推動政府數(shù)據(jù)治理領域的賦權賦能和進一步“放管服”工作，為多元主體的平等參與和民主協(xié)商提供支撐和服務保障，協(xié)調(diào)政府內(nèi)部跨部門協(xié)作，為破除“數(shù)據(jù)煙囪”“數(shù)據(jù)孤島”等壁壘提供契機，引導市場主體、社會組織和公眾等有序參與到治理過程中，促進治理主體的互融互通，打通原有主體間的治理壁壘。
二是形成共建共享共治價值理念，為新型政府數(shù)據(jù)治理框架建成一致性“治理目標”主脈。政府數(shù)據(jù)治理的最終價值目標是實現(xiàn)社會公共利益，最大化數(shù)據(jù)的社會效益和經(jīng)濟效益。海量數(shù)據(jù)資源背后是個人利益和公共利益之間的矛盾張力。打通新型政府數(shù)據(jù)治理必須要協(xié)調(diào)好個體利益與公共利益之間的矛盾，要妥善處理好公共數(shù)據(jù)安全和個人隱私保護，企業(yè)數(shù)據(jù)治理的合規(guī)性和政府數(shù)據(jù)治理的合法性關系，找到個人利益、企業(yè)效益和公共利益三者的結(jié)合點，有效整合各治理主體復雜多元的利益目標，實現(xiàn)治理目標的一致性。
我國社會治理過程中要求通過共建共治共享拓展社會發(fā)展的新局面，這一價值理念在政府數(shù)據(jù)治理中同樣適用?，F(xiàn)有數(shù)據(jù)的分散性和數(shù)據(jù)治理的交叉性，亟須各治理主體通過共建協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎制度建設，實現(xiàn)治理主體間的利益平衡和聯(lián)結(jié)；通過共治以民主協(xié)商的方式實現(xiàn)政府間、政府與市場主體間、政府與社會組織間、政府與公眾之間的良性互動，在這一過程中明晰各自角色權責，形成共同的治理理念和治理目標；而共享則是各治理主體共享數(shù)據(jù)治理“紅利”，同時也達成政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型、電子政務、智慧城市建設、在線服務等應用中提升企業(yè)和公眾等主體的獲得感和幸福感價值目標。
三是構建完善的治理制度體系，為新型政府數(shù)據(jù)治理框架形成“制度保障”脈絡體系。政府數(shù)據(jù)治理需要國家法律、法規(guī)以及政策體系等基礎制度的規(guī)范和保障，要通過立法維護個人數(shù)據(jù)權利確保數(shù)據(jù)安全和質(zhì)量，防止數(shù)據(jù)濫用和侵權。規(guī)范數(shù)據(jù)治理主體行為要明確各治理主體在數(shù)據(jù)治理中的職責定位和權責關系，目前我國已經(jīng)出臺了《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》《關于印發(fā)監(jiān)管數(shù)據(jù)安全管理辦法（試行）通知》《網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全管理條例（征求意見稿）》等相關法律政策，不少地方政府以中央政策和相關戰(zhàn)略指引為依據(jù)，也開始探索出臺了政府數(shù)據(jù)治理的相應規(guī)范性文件。但政府數(shù)據(jù)治理的全流程監(jiān)督管理體系、標準統(tǒng)一的數(shù)據(jù)產(chǎn)權、流通和交易、收益分配等相應制度體系還沒有建設完善，為新型政府數(shù)據(jù)治理框架提供“制度保障”的脈絡體系，需要借國家數(shù)據(jù)局建立的“東風”，加速完善數(shù)據(jù)治理的法律體系和各項制度規(guī)則。
四是使用好新興技術手段，為新型政府數(shù)據(jù)治理框架打造“治理手段”活脈體系。傳統(tǒng)政府數(shù)據(jù)治理一般來源于政府從各種渠道采集的企業(yè)、公民和公共的非原始數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)難以保證及時性和精準性，而大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術手段在數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)整合等方面具有精準性、及時性等技術優(yōu)勢，政府要率先使用好新興技術手段，在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型、電子政務、智慧城市建設、在線服務等領域利用好新興技術和平臺，激活數(shù)據(jù)要素潛能。要充分借助大數(shù)據(jù)等新興技術手段，精準提取企業(yè)、公眾等治理需求信息，實現(xiàn)政府對數(shù)據(jù)治理需求的快速響應和供給，提高公眾需求到政府供給的精準匹配度?？梢詰脜^(qū)塊鏈技術的公開透明以及信息可追溯特點，搭建跨部門、跨層級等開放共享的“數(shù)據(jù)源和數(shù)據(jù)池”，解決數(shù)據(jù)來源的可信度問題和數(shù)據(jù)來源的碎片化問題，為破解“數(shù)據(jù)煙囪”“數(shù)據(jù)孤島”等難題提供技術路徑，為政府數(shù)據(jù)治理“活血通脈”提供更好的治理手段。
三、新型政府數(shù)據(jù)治理實踐與走向
在政府數(shù)據(jù)的治理過程中，中央層面的頂層設計與地方政府的具體實踐操作在推進新型政府數(shù)據(jù)治理框架的構建與走向上各自發(fā)揮著不同的功能，為數(shù)據(jù)治理實踐建立良好的治理秩序提供了堅實的制度基礎和條件保障，為營造公平公正的治理生態(tài)環(huán)境提供政策引導和宏觀指導。
中央層面，進一步加快完善相關法律和制度體系，為數(shù)據(jù)治理做好制度保障。國家數(shù)據(jù)局可以發(fā)揮統(tǒng)籌管理和頂層設計作用，解決數(shù)據(jù)要素市場存在的數(shù)據(jù)確權難、數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊、數(shù)據(jù)交易流通不通暢、數(shù)據(jù)交易多頭監(jiān)管以及數(shù)據(jù)泄露等數(shù)據(jù)安全保護問題，同時，以國家數(shù)據(jù)局牽頭，能夠推進數(shù)據(jù)要素基礎制度建設，以法律法規(guī)為保障，促進各部門依法行政，解決傳統(tǒng)數(shù)據(jù)治理中的“九龍治數(shù)”現(xiàn)象。
目前，全球已有幾十個國家和地區(qū)實施了政府數(shù)據(jù)開放政策，對數(shù)據(jù)治理進行了頂層設計和制度建設。我國可以進一步學習和借鑒主要發(fā)達國家的數(shù)據(jù)治理相關法律制定和制度建設經(jīng)驗，做好數(shù)據(jù)治理的頂層設計和戰(zhàn)略規(guī)劃，為新型數(shù)據(jù)治理做好制度保障。
中央層面還可以出臺相關激勵措施，鼓勵部門間增強數(shù)據(jù)共享意識，激勵各治理主體之間的數(shù)據(jù)資源開發(fā)與共享，在政府內(nèi)部，進一步加強政府新興技術人才引進和使用等。
地方層面，根據(jù)當?shù)貎?yōu)勢和特點，推動各地方政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型、電子政務、智慧城市建設、在線服務、數(shù)字化公共參與等方面積極探索，加大創(chuàng)新和應用。目前一些地方在打通傳統(tǒng)數(shù)據(jù)治理的梗阻中已經(jīng)取得比較好的成效。如浙江省依托一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺，以企業(yè)和公眾需求為突破口，采用“多跨協(xié)同加快全面貫通”舉措，通過“跨部門、跨區(qū)域、跨層級”，將原本分散在各部門的800多個監(jiān)管事項103個服務事項全部重新梳理，匯聚到平臺上，實現(xiàn)了企業(yè)不用跑多地，在一個平臺上就能享受全生命周期一體化管理服務的數(shù)據(jù)治理目標。上海市在智慧城市建設方面以數(shù)據(jù)治理賦能超大城市建設。北京市通過數(shù)據(jù)加碼賦能，運用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術，推進數(shù)據(jù)共享匯聚，跨區(qū)域建立通辦聯(lián)動工作機制，做好“加減法”，賦能政務服務高效運行。貴陽市通過“一中心一張網(wǎng)十聯(lián)戶”，建設市域社會治理“大腦”，以“縱向貫通、橫向聯(lián)通”“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”等手段，強化大數(shù)據(jù)精準賦能作用，實現(xiàn)政府部門的精準指揮和調(diào)度，有效提升了政府數(shù)據(jù)治理的精準性和有效性。這些地方的數(shù)據(jù)治理經(jīng)驗有助于其他地區(qū)吸收借鑒，形成具有本地特色的政府數(shù)據(jù)治理模式。
企業(yè)層面，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素市場主要參與者和數(shù)據(jù)開發(fā)者作用，不斷開發(fā)和利用好新技術，拓寬數(shù)據(jù)資源開發(fā)范圍，豐富數(shù)據(jù)資源。企業(yè)可以通過創(chuàng)新和使用新興技術為政府部門數(shù)據(jù)治理提供技術支撐，目前國際新興技術的研發(fā)和創(chuàng)新，基本都是由企業(yè)率先突破和使用，企業(yè)可以提供新興技術的培訓，推動政府快速掌握和運用新興技術開展數(shù)據(jù)治理。此外企業(yè)作為市場主體，可以與行業(yè)組織共同探索制定數(shù)據(jù)標準，搭建行業(yè)數(shù)據(jù)自治平臺，通過互動與協(xié)商，積極為政府數(shù)據(jù)治理制度建設出謀劃策，為政府提供咨詢意見。
公眾層面，主動參與政府數(shù)據(jù)治理，與政府、企業(yè)進行良性互動并分擔相應責任。主動學習國家關于數(shù)據(jù)治理相關政策法律，善于運用法律法規(guī)保護個人隱私，維護自身權益。積極參與政府數(shù)據(jù)協(xié)同治理，學會用“數(shù)”準確表達服務需求，使政府公共服務供給精準匹配，提高政府數(shù)據(jù)治理的效能。
從中央制度體系的不斷完善和地方實踐的推陳出新，可以展望新型政府數(shù)據(jù)治理的未來走向。傳統(tǒng)政府數(shù)據(jù)治理的痛點難點將在共建共享共治價值理念引導下，通過多元治理主體的廣泛參與，不斷被破解，持續(xù)被打通，從而踐行“運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”的任務要求，以新型政府數(shù)據(jù)治理助推政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務的高效化。
（尹艷紅 中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部）
