本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2024年第7期。作者：白冰（國家稅務(wù)總局四川省稅務(wù)局），黎成（國家稅務(wù)總局四川省稅務(wù)局），陳永康（國家稅務(wù)總局四川省稅務(wù)局）。
一、引言
隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的普及，大數(shù)據(jù)正迅速改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式，也深刻改變著國家和社會的治理模式。我國高度重視大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應(yīng)用，將大數(shù)據(jù)上升為國家戰(zhàn)略之一。打造以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的數(shù)字政府，是實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，在數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程中，政府職能也必然發(fā)生深刻變革。稅收是國家財政最主要的收入形式和來源，也是國家治理的重要政策工具。稅收職能是稅收本身具有的滿足國家需求的能力，屬于稅收本身的內(nèi)在功能。稅收服務(wù)于國家治理的總體布局，現(xiàn)代稅收職能應(yīng)置于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的框架下進(jìn)行思考，現(xiàn)代稅收職能也會隨著國家戰(zhàn)略的發(fā)展變化而不斷演進(jìn)。
近年來，隨著稅收征管改革的進(jìn)一步深化，稅收數(shù)據(jù)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大、數(shù)據(jù)量級快速增長，大數(shù)據(jù)技術(shù)也在稅收征管和稅務(wù)執(zhí)法過程中深度運(yùn)用。這些都帶來稅收職能的拓展演進(jìn)。有學(xué)者認(rèn)為，伴隨大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)的革新，稅收將依循“傳承—融合—創(chuàng)新—再傳承—再融合—再創(chuàng)新”的歷史邏輯，通過迭代式發(fā)展不斷刷新稅收職能（王偉域等，2021）。從當(dāng)前研究情況看，有關(guān)稅收職能的研究方向和成果主要集中在稅收經(jīng)濟(jì)職能下的政策和制度研究，基于大數(shù)據(jù)視角對稅收職能的研究較少。本文將結(jié)合稅收大數(shù)據(jù)的特點(diǎn)和相關(guān)理論，梳理當(dāng)前稅收職能在相關(guān)領(lǐng)域的典型演進(jìn)實踐，探索實踐背后的演進(jìn)邏輯與演進(jìn)策略。
二、概念內(nèi)涵和相關(guān)理論要義分析
（一）稅收大數(shù)據(jù)的概念內(nèi)涵
稅收大數(shù)據(jù)是承載稅收相關(guān)信息的大數(shù)據(jù)。稅收大數(shù)據(jù)是在稅收征管中形成的，通過現(xiàn)代信息技術(shù)手段收集、整理、清分、再造，與稅收直接相關(guān)的數(shù)據(jù)信息集。按數(shù)據(jù)來源，稅收大數(shù)據(jù)可分為內(nèi)部數(shù)據(jù)和外部數(shù)據(jù)。內(nèi)部數(shù)據(jù)來源于稅務(wù)部門日常運(yùn)營，如納稅申報數(shù)據(jù)、發(fā)票數(shù)據(jù)等；外部數(shù)據(jù)主要來自其他公共部門和第三方數(shù)據(jù)服務(wù)商，如工商注冊數(shù)據(jù)、海關(guān)進(jìn)出口數(shù)據(jù)等。按數(shù)據(jù)性質(zhì)，稅收大數(shù)據(jù)可分為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)包括Excel表格、數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)等，非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)包括文本、圖片、音頻、視頻等。
稅收大數(shù)據(jù)具有四個顯著特點(diǎn)。一是數(shù)據(jù)覆蓋面廣。稅收大數(shù)據(jù)覆蓋稅收征管、社會保險費(fèi)和非稅收入征收全過程的數(shù)據(jù)，包含納稅人繳費(fèi)人基礎(chǔ)信息、稅費(fèi)收入信息、稅費(fèi)減免信息、發(fā)票信息、申報信息、稅務(wù)管理信息、財務(wù)信息等維度數(shù)據(jù)。二是數(shù)據(jù)實時性強(qiáng)。稅收大數(shù)據(jù)的生成、加工和產(chǎn)出基本由信息系統(tǒng)自動完成，具有實時采集、實時更新、高頻刷新、隨取隨用等優(yōu)勢，能客觀記錄經(jīng)濟(jì)活動。三是數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)度高。稅收大數(shù)據(jù)涉及眾多行業(yè)領(lǐng)域，包含歷史數(shù)據(jù)和實時數(shù)據(jù)，關(guān)聯(lián)納稅人繳費(fèi)人的行為模式和信用狀況，能在多個維度形成連續(xù)數(shù)據(jù)序列。四是數(shù)據(jù)顆粒度細(xì)。稅收大數(shù)據(jù)可以按照國標(biāo)分為20個行業(yè)門類、97個行業(yè)大類、473個行業(yè)中類、1 380個行業(yè)小類進(jìn)行統(tǒng)計，能夠下鉆到最細(xì)行業(yè)維度，在微觀層面開展統(tǒng)計分析。
（二）稅收職能的內(nèi)涵
基于傳統(tǒng)財政理論和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，稅收職能聚焦在組織財政收入、稅負(fù)分配、避免稅收負(fù)面經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等方面。馬斯格雷夫等（2003）把稅收職能總結(jié)為組織財政收入、公平收入分配、改進(jìn)市場調(diào)節(jié)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長。這種對稅收職能的劃分逐步成為西方財政理論主流。在我國學(xué)術(shù)界，有“稅收三職能”之說，即稅收有組織財政收入、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、監(jiān)督反映三大職能（王美涵，1991）。
將稅收職能的研究聚焦在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，一定程度上縮小了稅收職能范圍。事實上，無論從理論還是國內(nèi)外稅制實踐看，稅收除了經(jīng)濟(jì)職能，還有政治、文化、社會、生態(tài)等多重職能。李建軍（2016）認(rèn)為，稅收具有抑制社會公害、提升社會公益、調(diào)節(jié)收入分配等社會職能，也具有優(yōu)化政府橫向和縱向分權(quán)及治理的政治職能。谷成（2017）認(rèn)為，促進(jìn)政府與社會成員有效互動，培養(yǎng)社會成員責(zé)任意識和稅收道德水平，是現(xiàn)代稅收的重要職能。
稅收與國家治理關(guān)聯(lián)密切，在國家治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用。從治理視角看，在利益機(jī)制、行政管理機(jī)制、負(fù)責(zé)和回應(yīng)機(jī)制共同作用下，稅收在保障社會成員參與公共決策、提高社會成員國家意識和社會責(zé)任意識、優(yōu)化公共部門績效、改善政府對公共需求的回應(yīng)性和負(fù)責(zé)程度等方面均有客觀實踐，具有提供公共產(chǎn)品、矯正外部性、推進(jìn)共治等功能。本文將著重從治理角度探究稅收職能的演進(jìn)。
（三）相關(guān)理論要義
公共治理理論是現(xiàn)代治理理論叢林的分支。20世紀(jì)70年代以來，傳統(tǒng)政府與市場的二元范式逐步失效，治理理論隨之興起。公共治理是治理理論下公共行政的新發(fā)展，強(qiáng)調(diào)社會各方的廣泛參與，以實現(xiàn)公共利益最大化。公共治理理論主張在多個利益相關(guān)方之間建立橫向網(wǎng)絡(luò)，通過信息共享、資源整合、協(xié)同行動來解決公共問題。同時，公共治理理論認(rèn)為治理是一個動態(tài)學(xué)習(xí)、動態(tài)更新的過程，治理各方根據(jù)治理實踐，總結(jié)反思經(jīng)驗，不斷改進(jìn)治理方式。公共治理理論有助于正確認(rèn)識稅收改革和發(fā)展中的新實踐、新變化，能為稅收職能演進(jìn)帶來啟示。
大數(shù)據(jù)時代越來越看重數(shù)據(jù)的有效轉(zhuǎn)化，信息鏈理論把這樣的轉(zhuǎn)化歸納為從事實到數(shù)據(jù)到信息到知識再到情報及智能的有序鏈條。公共部門也存在一條電子政務(wù)信息鏈。電子政務(wù)信息鏈以公共部門輸入的各種信息和需求為起點(diǎn)，以延伸至公共部門處理信息并創(chuàng)造出讓公眾滿意的服務(wù)為終點(diǎn)，包括內(nèi)部各部門間的信息交流鏈，以及與外界公眾的信息互動鏈。信息鏈理論為公共部門提供了由原始數(shù)據(jù)到智能行為可依循的路徑，也為跨部門的信息互通共享提供了理論支持。
大數(shù)據(jù)技術(shù)對稅收的驅(qū)動，本質(zhì)是組織對新型技術(shù)的整合和采納行為，技術(shù)—組織—環(huán)境（Technology-Organization-Environment，TOE）框架理論正是基于這類技術(shù)應(yīng)用情境的分析框架，適用于組織對技術(shù)應(yīng)用行為的解釋。TOE框架理論由三個部分組成，分別是技術(shù)部分、組織部分和環(huán)境部分。技術(shù)部分關(guān)注軟件、硬件、材料技術(shù)和工具；組織部分關(guān)注角色、職責(zé)、團(tuán)隊協(xié)作等；環(huán)境部分關(guān)注社會、文化、市場等。本文采用TOE框架理論對大數(shù)據(jù)驅(qū)動下稅收職能的演進(jìn)策略進(jìn)行分析。
三、大數(shù)據(jù)驅(qū)動下稅收職能的演進(jìn)實踐
（一）政府治理實踐：從“輔助決策”到“支撐決策”，稅收大數(shù)據(jù)在政府決策中的作用日益凸顯
科學(xué)決策是較之經(jīng)驗決策更加高級的決策形式，政府決策者可依托公共政策系統(tǒng)，界定問題、確定目標(biāo)、設(shè)計方案并作出決策。公共政策系統(tǒng)各子系統(tǒng)之間有序關(guān)聯(lián)，其中決策子系統(tǒng)高度依賴信息子系統(tǒng)，信息子系統(tǒng)具有收集、整理、分析和貯存各類數(shù)據(jù)等功能（陳振明，2004）。稅收大數(shù)據(jù)因涵蓋面廣、實時性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度高、顆粒度細(xì)等屬性，越來越受到政府決策者重視，是信息子系統(tǒng)的重要數(shù)據(jù)來源，也是政府掌握經(jīng)濟(jì)動態(tài)、開展宏觀調(diào)控、編制財政預(yù)算、作出經(jīng)濟(jì)決策的重要參考數(shù)據(jù)。
近年來，得益于稅收大數(shù)據(jù)在稅收經(jīng)濟(jì)分析領(lǐng)域的應(yīng)用實踐，稅務(wù)部門在輔助政府科學(xué)決策中發(fā)揮的作用日益凸顯。從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，縣級以上稅務(wù)局均設(shè)有稅收大數(shù)據(jù)和風(fēng)險管理局，作為各級稅務(wù)局派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌稅收大數(shù)據(jù)應(yīng)用和稅收風(fēng)險管理工作；各級稅務(wù)局都設(shè)有稅收經(jīng)濟(jì)分析職能部門，作為各級稅務(wù)局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，專司大數(shù)據(jù)分析和服務(wù)決策工作。從工作規(guī)范看，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)提取區(qū)域、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)稅收數(shù)據(jù)、增值稅開票數(shù)據(jù)，開展分級分類分析，生成“天氣預(yù)報式”經(jīng)濟(jì)分析報告，為各級黨委政府提供決策參考，已經(jīng)形成制度性安排。從終端產(chǎn)品看，多地稅務(wù)機(jī)關(guān)深挖稅收大數(shù)據(jù)價值，探索推進(jìn)稅收大數(shù)據(jù)產(chǎn)品化，豐富了各類稅收經(jīng)濟(jì)分析產(chǎn)品，推動稅收職能從“輔助決策”向“支撐決策”轉(zhuǎn)變。比如，國家稅務(wù)總局四川省稅務(wù)局聯(lián)合國網(wǎng)四川省電力公司在全國首創(chuàng)的“經(jīng)濟(jì)景氣度稅電指數(shù)”，覆蓋四川省全量納稅登記戶及所有用電企業(yè)，能夠從微觀、中觀、宏觀多維度預(yù)判企業(yè)、行業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)走勢（國家稅務(wù)總局四川省稅務(wù)局課題組，2023）。“經(jīng)濟(jì)景氣度稅電指數(shù)”與四川省GDP高度擬合，相關(guān)系數(shù)達(dá)到0.986（1為完全吻合），被四川省政府作為同地區(qū)生產(chǎn)總值、規(guī)模以上工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資、社會消費(fèi)品零售總額等并列的重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，按月由統(tǒng)計部門發(fā)布，按季納入經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)布會。此外，浙江、山東、江西等地也同步推出“稅電指數(shù)”，湖北等地創(chuàng)新推出“經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展稅收指數(shù)”，都成為當(dāng)?shù)攸h委和政府研究經(jīng)濟(jì)工作的重要數(shù)據(jù)參考。
（二）府際治理實踐：從“以數(shù)治稅”到“以數(shù)共治”，稅收大數(shù)據(jù)助力構(gòu)建府際精誠共治格局
府際關(guān)系是政府間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，包括中央與地方關(guān)系，地方政府間的縱向和橫向關(guān)系，以及政府內(nèi)部各部門間的關(guān)系。數(shù)據(jù)是流動的生產(chǎn)要素，稅收大數(shù)據(jù)在與其他部門交換共享過程中，不僅數(shù)據(jù)本身會產(chǎn)生價值，通過數(shù)據(jù)流動也能在部門間建立實質(zhì)連接，有助于構(gòu)建合作型組織結(jié)構(gòu)，形成部門與部門間的精誠共治網(wǎng)絡(luò)。
我國稅費(fèi)種多樣、涉及領(lǐng)域廣泛，稅務(wù)部門幾乎與所有的公共部門都能產(chǎn)生業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，在與這些部門交換數(shù)據(jù)、開展共治過程中，稅收職能隨之拓展演進(jìn)。比如，國家稅務(wù)總局與國家市場監(jiān)督管理總局通過簽訂數(shù)據(jù)交換協(xié)議，開展數(shù)據(jù)共享，推進(jìn)“多報統(tǒng)一”，在共治中提升了行政效能，并推動稅收在市場服務(wù)和監(jiān)管方面更好發(fā)揮職能作用。除了與市場監(jiān)管等經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門開展常態(tài)化合作，多地稅務(wù)部門還橫向?qū)で笈c更多職能部門的協(xié)作，拓寬共治維度，比如為文旅部門提供指定景區(qū)、特定區(qū)域的開票數(shù)據(jù)，幫助其靶向優(yōu)化文旅策略，與環(huán)保部門簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，為其提供環(huán)境保護(hù)稅、水資源稅數(shù)據(jù)，共同推進(jìn)環(huán)境治理。
稅收大數(shù)據(jù)引入其他公共部門，與部門數(shù)據(jù)融合、互證、再造，還能夠提升稅收大數(shù)據(jù)的質(zhì)量，產(chǎn)生衍生數(shù)據(jù)價值。四川省稅務(wù)局將稅收大數(shù)據(jù)引入統(tǒng)計體系，在四川省政府授權(quán)下，與四川省統(tǒng)計局聯(lián)合牽頭成立四川省“微觀數(shù)據(jù)實驗室”，打通稅務(wù)、統(tǒng)計、電力等多部門信息，開展國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的共享、比對、治理，用微觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)輔助校驗宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。截至2023年12月，四川省“微觀數(shù)據(jù)實驗室”已對標(biāo)國家統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合建立起覆蓋全省90%以上企業(yè)、95%以上行業(yè)、100%大型頭部企業(yè)的“稅統(tǒng)共管市場主體”統(tǒng)計分析指標(biāo)，逐步用國家統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建起一套稅收經(jīng)濟(jì)分析體系，并定期開展數(shù)據(jù)交換歸集、比對印證、分析應(yīng)用，校準(zhǔn)宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)的偏差。目前，“微觀數(shù)據(jù)實驗室”里產(chǎn)出的數(shù)據(jù)，已經(jīng)多次對GDP等宏觀數(shù)據(jù)反映的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行校準(zhǔn)和補(bǔ)充。
（三）社會治理實踐：從“納稅信用”到“社會信用”，稅收大數(shù)據(jù)深度融入社會信用體系建設(shè)
社會信用體系的建立和完善，是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)走向成熟的重要標(biāo)志之一。社會信用體系包括公共信用體系、企業(yè)信用體系和個人信用體系。稅務(wù)部門掌握企業(yè)、企業(yè)法人、辦稅人員等原始登記數(shù)據(jù)，以及動態(tài)交易、網(wǎng)絡(luò)行為等數(shù)據(jù)，與社會信用體系評估指標(biāo)相對應(yīng)，有助于社會信用體系的進(jìn)一步健全與完善。從實踐看，稅務(wù)部門已出臺《納稅信用管理辦法（試行）》（國家稅務(wù)總局公告2014年第40號），依托稅收大數(shù)據(jù)建立起較成熟的納稅信用評價體系，逐步嵌入社會信用體系中。稅務(wù)部門還運(yùn)用納稅信用評價體系的數(shù)據(jù)，對守信行為進(jìn)行鼓勵，對稅收違法失信行為進(jìn)行聯(lián)合懲戒，推動社會公平正義的進(jìn)一步彰顯。
以納稅信用評價體系為數(shù)據(jù)底座，稅收職能還向著金融信貸領(lǐng)域融合延伸。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)形成新發(fā)展格局的意見》提出“深化‘銀稅互動’機(jī)制建設(shè)”。“銀稅互動”是稅收職能在金融信貸領(lǐng)域拓展的具體實踐。金融機(jī)構(gòu)根據(jù)稅務(wù)部門提供的納稅信用等數(shù)據(jù)，評估企業(yè)信用風(fēng)險，提高信貸審批的效率和準(zhǔn)確性，同時也有助于金融機(jī)構(gòu)制定更合理的信貸定價策略，降低信貸成本。國家稅務(wù)總局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，過去五年，稅務(wù)部門以企業(yè)納稅信用等相關(guān)信息作為金融機(jī)構(gòu)向民營企業(yè)特別是小微企業(yè)提供貸款的重要參考，助力小微企業(yè)獲得銀行貸款2 246萬筆，貸款金額達(dá)6.22萬億元。
（四）區(qū)域治理實踐：從“智慧稅務(wù)”到“智慧城市”，稅收大數(shù)據(jù)服務(wù)超大城市和城市群治理
當(dāng)前，稅收大數(shù)據(jù)在超大城市治理中嶄露頭角。比如，四川省成都市政府正聯(lián)合當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門開展稅收大數(shù)據(jù)服務(wù)城市治理試點(diǎn)，通過發(fā)揮稅收大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，構(gòu)建“民生實事”“政策找人”“建圈強(qiáng)鏈”等應(yīng)用場景，服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理和高品質(zhì)生活；探索搭建“稅收數(shù)據(jù)超市”，服務(wù)構(gòu)建城市數(shù)據(jù)體系、建立城市運(yùn)行風(fēng)險發(fā)現(xiàn)機(jī)制，幫助提升政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、數(shù)據(jù)資源“一網(wǎng)通享”、社會訴求“一鍵回應(yīng)”等公共服務(wù)水平；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市規(guī)劃、土地管理、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營、公共安全等方面進(jìn)行全流程數(shù)據(jù)支持，在提升超大城市智慧化治理前瞻性和預(yù)見性方面提供數(shù)據(jù)參考。
同時，稅收大數(shù)據(jù)也在融入城市群治理。稅收大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)涉稅經(jīng)營主體的基礎(chǔ)信息、歷年生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)和市場交易數(shù)據(jù)，覆蓋生產(chǎn)—流通—分配—消費(fèi)各環(huán)節(jié)，是服務(wù)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)。比如：長三角地區(qū)稅務(wù)部門運(yùn)用稅收大數(shù)據(jù)開展產(chǎn)業(yè)鏈深度分析，形成產(chǎn)業(yè)鏈健康度和成長性分析報告，建立協(xié)調(diào)各方的“強(qiáng)鏈升鏈”工作機(jī)制，服務(wù)長三角一體化示范區(qū)建設(shè)；川渝兩地稅務(wù)部門通過共建“數(shù)據(jù)倉庫”，聯(lián)合開展川渝經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離的稅費(fèi)統(tǒng)計分析、涉稅經(jīng)營主體活躍度分析、金融業(yè)汽車業(yè)等雙城經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)鏈分析，服務(wù)構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。
四、大數(shù)據(jù)驅(qū)動下稅收職能的演進(jìn)邏輯
（一）基于發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行邏輯
大數(shù)據(jù)是信息化發(fā)展的新階段，大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的稅收職能擴(kuò)展，既是新興技術(shù)所趨，也是時代發(fā)展所需。2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》明確提出建設(shè)“以稅收大數(shù)據(jù)為驅(qū)動力的具有高集成功能、高安全性能、高應(yīng)用效能的智慧稅務(wù)”，并強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)智能化稅收大數(shù)據(jù)分析，不斷強(qiáng)化稅收大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行研判和社會管理等領(lǐng)域的深層次應(yīng)用”。實現(xiàn)這些目標(biāo)任務(wù)的過程，也是稅收職能向更廣領(lǐng)域擴(kuò)展、更深層次演進(jìn)的過程。執(zhí)行邏輯是一個相對強(qiáng)制的邏輯，由戰(zhàn)略決策者根據(jù)實際進(jìn)行頂層設(shè)計，擬定方向路徑和具體任務(wù)，以法定形式下發(fā)，沿著行政組織架構(gòu)從上到下推動落實。稅務(wù)部門作為國家的重要經(jīng)濟(jì)職能部門，執(zhí)行好黨中央、國務(wù)院決策部署，按照大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略推動稅收職能的進(jìn)一步優(yōu)化，是應(yīng)有之義、應(yīng)盡之責(zé)。
（二）基于數(shù)據(jù)生產(chǎn)的動力邏輯
數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素，本身就具有豐厚價值。數(shù)據(jù)生產(chǎn)者在數(shù)據(jù)、算力、算法的基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)造、收集、處理數(shù)據(jù)等操作，釋放數(shù)據(jù)價值、產(chǎn)生知識理論、形成數(shù)據(jù)生產(chǎn)力。稅務(wù)部門是稅收大數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者，利用好稅收大數(shù)據(jù)這一“金山銀庫”，不僅能在執(zhí)法、征管、服務(wù)等工作中釋放生產(chǎn)力，提升部門行政效能和履職水平，而且可以通過對稅收大數(shù)據(jù)的深度挖掘、分析和再造，產(chǎn)出新的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，成為進(jìn)一步推動改革的力量。同時，數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素具有虛擬性和非競爭性，這使得數(shù)據(jù)的邊際產(chǎn)出顯現(xiàn)出遞增、強(qiáng)正外部性等特性，表現(xiàn)在隨著數(shù)據(jù)的增加，其價值和效用也會隨之增加。數(shù)據(jù)的價值和效用并不會因為他人的使用而減少，反而會因為更多人的使用而增加。這一特性使得稅收大數(shù)據(jù)的價值創(chuàng)造和利用效率呈現(xiàn)正相關(guān)，為稅務(wù)部門這個稅收大數(shù)據(jù)生產(chǎn)者提供了更大的主觀動力。而隨著數(shù)據(jù)生產(chǎn)者對數(shù)據(jù)的深度挖掘和使用，數(shù)據(jù)也必將在這一過程中推動職能轉(zhuǎn)變。
（三）基于數(shù)據(jù)消費(fèi)的需求邏輯
政府決策者、共治部門、經(jīng)營主體都是稅收大數(shù)據(jù)的“消費(fèi)者”。對政府決策者而言，數(shù)據(jù)是科學(xué)決策的重要依據(jù)。從數(shù)據(jù)服務(wù)角度，政府的期望按照數(shù)據(jù)即服務(wù)、分析即服務(wù)、知識即服務(wù)、智能即服務(wù)的方向遞增。從數(shù)據(jù)本身角度，政府需要將數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，快速融入生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)、社會服務(wù)管理等各環(huán)節(jié)，以此優(yōu)化生產(chǎn)生活方式和社會治理方式。因此，高質(zhì)量的數(shù)據(jù)和配套的數(shù)據(jù)服務(wù)是政府之需，隨著政府期望的增長，稅收的職能作用也將隨之?dāng)U展。對共治部門而言，部門之間存在數(shù)據(jù)“破圈”的需求，又存在職能邊界保護(hù)的矛盾。隨著數(shù)字化進(jìn)程的加快，越來越多的政府職能部門在上級部門主導(dǎo)或者同級壓力推動下，通過合理的制度設(shè)計和技術(shù)創(chuàng)新，將自身數(shù)據(jù)開源，與同級部門共享數(shù)據(jù)。這種趨勢對于提高部門工作效率、優(yōu)化公共服務(wù)、推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有積極意義。由于稅收大數(shù)據(jù)涉及領(lǐng)域眾多，也必將借此建立起與更多職能部門的數(shù)據(jù)通路和制度聯(lián)系。對于經(jīng)營主體而言，則是希望通過獲取更多的數(shù)據(jù)，在微觀上對經(jīng)營情況進(jìn)行分析，在宏觀上把握市場趨勢，從而作出更有針對性的市場決策。絕大部分企業(yè)難以獲知市場數(shù)據(jù)的來源，也不具備整理和分析大量數(shù)據(jù)的技術(shù)能力。稅收大數(shù)據(jù)作為具有權(quán)威性、準(zhǔn)確性、時效性的官方數(shù)據(jù)，能夠為經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營提供針對性指導(dǎo)，幫助解決發(fā)展中的問題。
五、大數(shù)據(jù)驅(qū)動下稅收職能的演進(jìn)策略
在稅收職能演進(jìn)過程中，技術(shù)、組織、環(huán)境相互影響、高度互構(gòu)，共同組成演進(jìn)合力?；赥OE框架理論，我們從技術(shù)、組織、環(huán)境三個維度提出稅收職能的演進(jìn)策略。
（一）技術(shù)策略
利用數(shù)字技術(shù)可以實現(xiàn)對國家治理體系的“技術(shù)賦能”，對治理方式、手段和架構(gòu)進(jìn)行升級，以增強(qiáng)政府在信息收集、數(shù)字規(guī)范制定和政策執(zhí)行等方面的能力。運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)開辟全新應(yīng)用場景、探索數(shù)據(jù)智慧轉(zhuǎn)化，并不斷夯實數(shù)據(jù)質(zhì)量，將推動稅收職能向更精深領(lǐng)域演進(jìn)。
首先要創(chuàng)新應(yīng)用場景。一方面，應(yīng)基于納稅人等用戶需求進(jìn)行充分調(diào)研，根據(jù)需求針對性開發(fā)應(yīng)用接口，創(chuàng)新以業(yè)務(wù)為導(dǎo)向的應(yīng)用場景，豐富已有稅收業(yè)務(wù)信息化系統(tǒng)；另一方面，應(yīng)從數(shù)據(jù)出發(fā)，創(chuàng)新具有數(shù)據(jù)價值的應(yīng)用場景，建立具有中樞功能的數(shù)據(jù)處理核心，以“前店后廠”模式分類搭建不同功能、不同類別的稅收大數(shù)據(jù)生產(chǎn)加工“工廠”，打造類似“經(jīng)濟(jì)景氣度稅電指數(shù)”“經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展稅收指數(shù)”等具有高價值的數(shù)據(jù)應(yīng)用場景，持續(xù)拓展數(shù)據(jù)增值功能。
其次要探索智慧轉(zhuǎn)換。智慧是電子政務(wù)信息鏈的最終流向，智慧稅務(wù)也是深化稅收征管改革的最終目標(biāo)。數(shù)據(jù)可視化是元數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為智慧的基礎(chǔ)。通過純粹數(shù)字進(jìn)行思考并非人的本能，故應(yīng)建立關(guān)鍵大數(shù)據(jù)的可視化，并大力探索與大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)度較大的云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)運(yùn)用，加強(qiáng)智能模型在智慧轉(zhuǎn)換過程的實踐訓(xùn)練，提升稅收職能與智能手段的適配程度。同時，還應(yīng)關(guān)注電子政務(wù)信息鏈的風(fēng)險控制，做好信源到結(jié)果的全鏈條實時預(yù)警，避免數(shù)據(jù)在流動和轉(zhuǎn)換過程中失真。
最后要提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。一是提升數(shù)據(jù)采集質(zhì)量。探索建立完善的數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，包括數(shù)據(jù)采集規(guī)范、數(shù)據(jù)采集工具和方法等，確保數(shù)據(jù)采集的準(zhǔn)確性、完整性和及時性。二是提升數(shù)據(jù)清洗質(zhì)量?？梢砸霐?shù)據(jù)挖掘、機(jī)器學(xué)習(xí)等數(shù)據(jù)清洗技術(shù)，用于去除數(shù)據(jù)中的噪聲和錯誤。三是提升數(shù)據(jù)挖掘質(zhì)量?？梢圆捎藐P(guān)聯(lián)規(guī)則、聚類分析、預(yù)測模型等數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，提高數(shù)據(jù)挖掘效果，高效發(fā)揮數(shù)據(jù)要素驅(qū)動作用。四是健全數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制。應(yīng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)加密、訪問控制、備份恢復(fù)等數(shù)據(jù)保護(hù)技術(shù)的使用，確保數(shù)據(jù)萬無一失。
（二）組織策略
信息化時代，政府治理不僅需要融合數(shù)字化技術(shù)，還需考慮政府組織體制、內(nèi)部組織文化等多重因素的整合與影響（邱澤奇，2017）。隨著技術(shù)的發(fā)展，組織可能會進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整或重組。在影響稅收職能的因素中，組織結(jié)構(gòu)形態(tài)、上級政府支持等都可以劃分到組織因素中。為了推動稅收職能進(jìn)行適應(yīng)性演進(jìn)，組織保障必不可少。
就稅務(wù)部門本身而言，應(yīng)重新審視信息化時代的發(fā)展特征以及稅收職能演進(jìn)的具體實踐，樹立發(fā)展和變革思維，對組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，對職能職責(zé)進(jìn)行相應(yīng)完善。比如，進(jìn)一步厘清大數(shù)據(jù)與風(fēng)險管理、經(jīng)濟(jì)分析等常設(shè)部門的職責(zé)，調(diào)整完善崗責(zé)清單、重塑工作流程，從而形成更大合力。又如，在科層制組織結(jié)構(gòu)不易變動的情況下，可借鑒矩陣式組織結(jié)構(gòu)思維，以數(shù)據(jù)分析、專項治理等任務(wù)為導(dǎo)向，增設(shè)職能辦公室，形成運(yùn)行規(guī)范，減少信息傳遞層次和管理層次。再如，加強(qiáng)稅收大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)，招聘具備專業(yè)信息技術(shù)能力的人員提供技術(shù)保障，并將數(shù)據(jù)技術(shù)、公共管理、稅收業(yè)務(wù)相融合的智稅人才作為培養(yǎng)重點(diǎn)，打造一支適應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展的高素質(zhì)專業(yè)化隊伍。
稅務(wù)部門作為政府的組成部分，政府對稅務(wù)的關(guān)注度以及在稅務(wù)部門的資源配比上，也會對稅收職能的演進(jìn)產(chǎn)生重要影響。政府的決策者，應(yīng)基于稅務(wù)部門在以稅咨政、協(xié)同共治等方面的實踐成效，給予行政資源和組織政策上的傾斜，推動稅務(wù)與其他部門的信息共享、資源整合和協(xié)同行動，并通過適當(dāng)形式鼓勵稅務(wù)等數(shù)據(jù)量級較大的部門，聯(lián)合開展大數(shù)據(jù)應(yīng)用實踐，形成先行經(jīng)驗，探索解決公共問題的新路徑，促成更加高效的協(xié)同共治。
（三）環(huán)境策略
環(huán)境對治理系統(tǒng)內(nèi)部要素間的相互作用以及整個系統(tǒng)的運(yùn)行方式和功能產(chǎn)生著支配作用和重要影響。要想把稅收在政府治理、府際治理、社會治理和區(qū)域治理的個案實踐固化演變?yōu)槌Ｒ?guī)職能，需要透明的制度環(huán)境和高效的互動環(huán)境作為支撐。
稅收職能演進(jìn)過程中，需要不斷完善配套的制度環(huán)境。在國家層面，應(yīng)聚焦大數(shù)據(jù)等技術(shù)發(fā)展趨勢，強(qiáng)化戰(zhàn)略指導(dǎo)，動態(tài)完善政策法規(guī)，為大數(shù)據(jù)應(yīng)用提供法律保障；應(yīng)充分發(fā)揮國家數(shù)據(jù)管理部門作用，統(tǒng)籌數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會建設(shè)，健全數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，釋放數(shù)據(jù)要素潛力，加快數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)型賦能。在地方層面，應(yīng)健全稅收大數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用機(jī)制，依托稅收大數(shù)據(jù)助推數(shù)字產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等。在稅務(wù)部門層面，應(yīng)進(jìn)一步深化大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)思維，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)配套的新興技術(shù)引入應(yīng)用的制度保障，包括技術(shù)引入標(biāo)準(zhǔn)、程序、責(zé)任等。
未來的治理將更加趨向于數(shù)字治理。數(shù)字治理強(qiáng)調(diào)通過信息化、數(shù)字化等手段來處理政府管理中的復(fù)雜問題，其核心在于利用現(xiàn)代信息技術(shù)促進(jìn)公眾與政府之間的互動。稅收職能要想更深刻融入國家治理之中，必須建立良好的互動環(huán)境，加強(qiáng)與需求側(cè)、共治主體的互動能力。對于公眾特別是納稅人等需求側(cè)，稅務(wù)部門應(yīng)完善需求收集、分析、反饋機(jī)制，提升數(shù)據(jù)“畫像”能力，改善稅務(wù)部門對公共需求的回應(yīng)性和負(fù)責(zé)程度，針對性提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)水平。對于共治主體，稅務(wù)部門應(yīng)健全涉稅信息對外提供機(jī)制、合作機(jī)制框架協(xié)議、共治保障辦法，建立以數(shù)據(jù)為紐帶的長效互動機(jī)制，探索深度合作和多方合作模式，推動建立職能互補(bǔ)的共治范本和合作共贏的共治體系。
歡迎按以下格式引用：
白冰，黎成，陳永康.大數(shù)據(jù)驅(qū)動下稅收職能的演進(jìn)：實踐、邏輯與策略[J].稅務(wù)研究，2024（7）：51-57.
